亮剑生态顽疾 推动重塑绿色发展之路

祁连山生态环境破坏案以案促改工作启示

经过集中整治，祁连山生态环境突出问题得到纠治。图为甘肃祁连山国家级自然保护区隆畅河自然保护站。陆旸 摄

祁连山是黄河流域重要水源产流地、甘肃河西走廊的“生命线”，是西北地区乃至全国最为重要的生态安全屏障之一。1988年5月，国务院就批准建立甘肃祁连山国家级自然保护区。然而，由于矿藏、水资源富集，祁连山自然生态曾因违规过度开发遭到严重破坏。党的十八大以来，习近平总书记对生态环境破坏问题高度重视，多次要求抓紧整改。中央纪委国家监委深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，会同国家发改委、生态环境部、自然资源部等部门，推动甘肃省紧盯突出问题，全力推动整改，彻底扭转祁连山生态环境恶化趋势，使祁连山生态保护由乱到治，坚决守护好国家西部重要生态安全屏障。

生态之痛催生“最严问责”

祁连山生态环境破坏案是以牺牲环境换经济增长、借保护之名行破坏之实的典型案例，也是贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央重大决策部署不力的反面教材。案发前，针对祁连山生态环境严重破坏问题，甘肃省做了一些工作，但情况没有明显改善，无休止探矿采矿、截流发电、过度放牧、旅游开发项目未批先建等问题依然突出，生态环境持续恶化。2017年1月16日，中央电视台曝光了祁连山生态环境破坏问题；1月22日，人民日报以《祁连山：在生态之痛中苏醒》为题作了专题报道，引发社会普遍关注。习近平总书记高度重视，要求加强祁连山自然保护区生态环境保护工作。2月，党中央、国务院有关部门组成督查组，对祁连山自然保护区生态环境问题展开调查。6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题督查处理情况及其教训的通报》，指出祁连山生态环境破坏的突出问题。

一是违法违规开发矿产资源问题严重。长期大规模违规探矿采矿，造成保护区局部植被破坏、水土流失、地表塌陷。保护区范围内仅肃南裕固族自治县境内就有532家大小矿山企业，保护区设置的144宗探矿权、采矿权中，有14宗是在国务院明确保护区划界后违法违规审批延续的，涉及保护区核心区3宗、缓冲区4宗。二是部分水电设施违法建设、违规运行。当地在祁连山区域黑河、石羊河、疏勒河等流域高强度开发水电项目，共建有水电站150余座，其中42座位于保护区内，存在违规审批、未批先建、手续不全等问题。仅张掖境内的干支流上就先后建成了46座水电站。三是周边企业偷排偷放问题突出。部分企业环保投入严重不足，污染治理设施缺乏，偷排偷放现象屡禁不止。四是生态环境突出问题整改不力。甘肃省对原环境保护部、原国家林业局提出的有关问题不重视、不真改，省政府报送的约谈整治方案瞒报漏报了31个探采矿项目。生态修复和整治工作进展缓慢。此外，还发现甘肃省制定的地方性法规政策与上位法规定和中央决策部署精神不符等问题。

祁连山生态环境破坏问题是多方面的、成因是复杂的，主要表现在：一是“四个意识”树得不牢，落实党中央决策部署不坚决不彻底，没有站在政治和全局高度深刻领会习近平总书记重要指示精神，在贯彻落实上没有做到真抓真管、一抓到底。二是对新发展理念认识不到位，片面追求经济增长，在立法层面为破坏生态行为“放水”，有的地区在考核中弱化环境资源类指标，导致长期存在生态环境为经济发展让路的情况。三是不作为、乱作为，监管层层失守。从主管部门到保护区管理部门，从综合管理部门到具体审批单位，责任不落实、履职不到位问题比较突出，导致违法违规项目畅通无阻，自然保护区管理规定名存实亡。四是不担当、不碰硬，整改落实不力。存在以文件落实整改、以会议推进工作、以批示代替检查的情况，发现问题不真抓真改，甚至弄虚作假、包庇纵容。

根据中央纪委决定和甘肃省委、省政府批准，对218名领导干部进行问责，其中，祁连山国家级自然保护区生态环境问题问责100人，中管干部3人，地厅级干部21人，县处级干部45人，给予党纪处分39人、政务处分31人，移送司法机关2人，涉及范围之广、问责力度之大，在全国范围引起强烈震动，产生广泛影响。

重拳整治各类生态环境破坏问题

祁连山生态环境破坏案的严厉查处，给甘肃省党员领导干部一记“当头棒喝”，带来“猛击一掌的警醒”。在中央纪委国家监委和国务院有关部门推动下，甘肃省委省政府把祁连山生态环境问题整治作为重大政治任务来抓，认真学习领会习近平生态文明思想，深入实施“生态立省”战略，加强组织领导，精准发力施治，扎实推进祁连山保护区生态环境问题整治。

——强化政治担当、落实主体责任。成立祁连山自然保护区问题整改工作领导小组，对照国家发展改革委等部门印发的祁连山生态环境整治工作任务分工，结合实际制定甘肃祁连山自然保护区生态环境问题整改落实方案，将国家提出的7大类28项整改任务，进一步细化分解为8大类31项，对整改工作实行“一周一汇总、一月一调度、一季一报告”。积极构建以改善生态环境质量为核心的目标责任体系，在全国率先制定生态文明建设目标评价考核办法，将祁连山地区生态治理修复列入省政府环保目标责任考核体系，年度考核实行生态环保“一票否决”制度，有效传导责任和压力。张掖、武威、金昌等地紧盯重点领域突出问题，坚持一个问题一个方案，分类分步加快整改，全面推进祁连山生态环境整治修复工作。

——加快项目清理、加大资金投入。一是抓紧清理关停违法违规项目，差别化推进重点领域违规项目关停退出，出台祁连山保护区矿业权分类退出办法、水电站关停退出整治方案、旅游项目设施差别化整治和补偿方案等。二是推进草原生态环境整治，将保护区所有草原纳入草原补奖政策范围，妥善解决“一地两证”问题，稳步推进保护区居民搬迁工作。三是加快推进祁连山生态保护与建设综合治理规划实施，多渠道筹措整合资金，加快祁连山保护区林地保护、草地保护等七大工程建设。四是加大资金投入力度，统筹实施山水林田湖草生态保护修复试点，财政部下达基础奖补资金20亿元，省财政安排资金37亿元，实施黑河、石羊河流域林草植被恢复、矿山环境治理等项目。加大重点生态功能区一般性转移支付倾斜力度。财政部将甘肃省祁连山地区11个县（区）全部纳入国家重点生态功能区转移支付范围，2017至2019年共下达祁连山地区重点生态功能区转移支付补助资金21.75亿元，有力推动项目落实，解决了“巧妇难为无米之炊”难题。

——加强监管执法、持续监督问效。一是制定《甘肃祁连山地区生态保护红线划定工作实施方案》，完成祁连山地区生态保护红线划定任务。二是强化规划管控和事中事后监管，加快清理处置违法违规项目，确保各类生态治理项目建设合规依法。三是建立重点生态功能区产业准入负面清单制度，严禁纳入祁连山冰川与水源涵养生态功能区范围的市县发展不符合主体功能定位的产业。四是加强执法监管与督查核查，将清理整治祁连山地区违法违规活动作为重要内容，持续开展祁连山生态环境问题整改“回头看”，对督查发现的问题及时交办，督促按期彻底完成。五是稳步推进保护区居民搬迁工作。张掖市、武威市祁连山保护区核心区208户701名农牧民已全部搬迁。

——加大改革力度、完善长效机制。一是积极推进祁连山国家公园体制试点。会同青海省编制《祁连山国家公园体制试点方案》，编制完成《祁连山国家公园甘肃片区总体规划》，并纳入《祁连山国家公园总体规划》。二是全面开展自然资源资产管理改革试点。制定印发《祁连山地区自然资源产权制度改革试点工作方案》《甘肃省流域上下游横向生态保护补偿试点实施意见》，编制完成祁连山地区自然资源资产负债表，出台《甘肃省祁连山地区自然生态空间用途管制办法（试行）》。三是开展整改验收工作。制定《祁连山自然保护区生态环境问题整改验收办法》，完成保护区矿业权、水电站、旅游设施等问题整治省级验收工作。四是加强政策性研究，组建专业团队开展祁连山地区生态保护与经济社会长期发展研究，努力探索适合祁连山区域的绿色长效发展模式。

祁连山生态保护“由乱到治，大见成效”

经过三年多集中整治，祁连山生态环境突出问题得到纠治，遭到破坏的生态系统得到修复，整治工作取得显著成效。2019年8月，习近平总书记考察甘肃期间实地查看祁连山生态修复保护情况，给予“由乱到治，大见成效”的评价，极大增强了甘肃推进生态环境保护工作的底气和信心，提振了全省上下砥砺前行、干事创业的斗志和干劲。

——“母亲山”从喧闹回归宁静。甘肃境内祁连山保护区内144宗矿业权已通过注销式、扣除式、补偿式3种方式全部退出并完成补偿工作，被破坏的植被正在逐步修复，矿址实现“由黑到绿”的底色之变。42座水电站已完成分类处置，9座在建水电站退出7座、保留2座，33座已建成水电站关停退出3座、规范运营30座，已按规定下泄生态流量。25个旅游设施项目已按差别化整治措施完成分类整改，21.2万羊单位减畜任务已全部完成，传统共牧区牲畜全部退出并实行禁牧管理，进一步减少人类活动的破坏干扰，祁连山迎来了久违的宁静。

——西部生态安全屏障渐趋稳固。通过扎实推进山水林田湖草一体化生态保护和修复，着力打造河西祁连山内陆河生态安全屏障、南部秦巴山地区长江上游生态安全屏障、甘南高原地区黄河上游生态安全屏障、陇东陇中地区黄土高原生态安全屏障和中部沿黄河地区生态走廊“四屏一廊”，生态系统的完整性、稳定性和功能性持续提升。积极推进大规模国土绿化行动，“十三五”时期完成营造林面积475.7万亩，超目标任务35.9%。退化、沙化、盐碱化草原治理率达到51%，湿地面积稳定在169.4万公顷，治理水土流失面积9.1万平方公里，草原植被盖度超过52%。黑河流域东居延海实现连续15年不干涸，石羊河下游民勤青土湖水面扩大至26.7平方公里，干涸消失近300年的疏勒河终端湖“哈拉齐”水域重现。

——生态文明制度体系逐步健全。对《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》等与国家上位法不一致的部分，逐条进行修订完善，对2011年至2016年印发的141个文件、代拟的8个地方性法规逐一进行了合规性复查。《甘肃省自然保护区条例》、《甘肃省大气污染防治条例》正式施行。祁连山保护区管理体制进一步理顺，成立祁连山国家公园管理局，保护区22个保护站全部划归省林草局管理。

——初步走出生态优先、绿色发展新路。2019年甘肃节能环保、清洁生产、清洁能源等十大生态产业完成增加值增长7.8%，占地区生产总值比重达到23.7%。绿水青山成为致富“靠山”，林果产业已经成为甘肃脱贫攻坚的主要支柱产业之一，生态护林员项目带动12万贫困群众实现了脱贫。陇南依托良好的生态资源优势，探索出了乡村旅游助推精准扶贫的陇南模式，改变了群众守着“绿水青山”过苦日子的局面。2019年，全市乡村旅游接待人数1142万人，收入28.8亿元。

——带动全国生态环境问题综合治理。祁连山生态环境破坏案以案促改，为全国整治生态环境问题、走绿色发展道路提供了范例。宁夏回族自治区深入学习贯彻《关于甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题督查处理情况及其教训的通报》精神，打响贺兰山生态保卫战；陕西省出台《陕西省自然保护区生态环境整治工作方案》，拉开了陕西秦岭生态保卫战序幕；湖南省召开省市县乡村五级干部电视电话会议，吹响洞庭湖生态环境问题专项整治号角；河南省颁布《关于联合开展“绿盾2019”自然保护地强化监督工作的通知》，持续深化自然保护区生态环境整治工作等，祁连山生态环境破坏案的警钟之声走出陇原，响彻神州大地。

工作启示

祁连山生态环境破坏案充分暴露了政治意识弱化、发展理念偏差、政绩观错位所导致的开发乱作为、监管不作为、治理慢作为等问题。推动此类问题以案促改，关键在于贯彻新发展理念，树立正确政绩观，直面矛盾、因地制宜、分类施策，实现抓保护与谋发展相互促进、相得益彰。

第一，立足根本纠正错误政绩观，推动可持续发展。祁连山生态环境破坏问题长期整而未治、禁而不绝，根子在重经济发展、轻环境保护的错误政绩观作祟。解决此类问题，首要在于深挖案件背后错误的政绩观、落后的发展观，树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念。祁连山生态环境破坏案以案促改，把纠治错误政绩观贯穿整改整治全过程，推动甘肃省深入学习领会习近平总书记“卸下GDP的紧箍咒，套上生态环保的紧箍咒”重要指示的深刻内涵，不折不扣贯彻落实习近平总书记关于祁连山生态环境保护重要指示批示精神，强化思想引领；同时完善生态环保考核评价体系，强化“绿色导向”，倒逼党员领导干部在生态环境保护上多算大账、算长远账，铲除错误政绩观滋生土壤，带动甘肃省生态环境持续向好。

第二，立足基础修复政治生态和自然生态，实现两融合、两促进。自然生态破坏和政治生态恶化是一枚硬币的两面，自然生态破坏是政治生态恶化的具体体现，净化政治生态是修复自然生态的基础保障。整治祁连山生态环境破坏问题，坚持首先从政治纪律查起，思想差距和工作差距一起找，政治问题和环境问题一起查，坚决遏制生态环境破坏问题蔓延态势。以案促改也坚持从政治上改起，督促甘肃省委省政府认真贯彻落实习近平生态文明思想，从政治上反思祁连山生态环境破坏问题的深刻教训，坚决把党中央各项要求落实到位、指出的各种问题整改到底，有力有序推进生态环境整治和保护修复，以最严格制度、最严密法治保障生态文明、推进生态法治，一体修复自然生态和净化政治生态。

第三，立足实际探索差别化整改，实现系统治理。生态环境问题由来已久、情况多样、成因复杂，以案促改必须坚持实事求是、因地制宜，探索差别化整改模式，防止“一刀切”。中央督查组对问题不回避、不偏离，不扩大、不缩小，反馈问题分门别类、具体而微，为精准整改打下坚实基础。以案促改坚持“共性问题统一制度、个性问题一站一策、一问题一方案”，制定实施自然保护区矿业权分类退出办法，明确自然保护区旅游项目差别化整治原则和政策界限，打出了标本兼治、系统治理“组合拳”，为解决历史遗留问题提供了有效方案，也为深化以案促改工作提供了有益借鉴。

第四，立足职能职责发挥“促”的作用，推动形成工作合力。生态环境问题治理涉及部门多、参与层级广、持续时间长。推动此类问题以案促改，必须在党中央集中统一领导下，充分发挥纪检监察机关监督保障执行、促进完善发展作用，督促相关职能部门履行监管职责，推动形成以案促改工作合力。中央纪委国家监委坚决贯彻落实习近平总书记关于祁连山生态环境保护重要指示批示精神，加大执纪问责、强化政治监督，国家发改委、生态环境部等职能部门明确整治任务分工、加强整改督查，推动甘肃省委担当政治责任，压紧压实生态环境保护主体责任和监督责任，进一步完善排查、交办、核查、约谈、专项督察“五步法”模式，多措并举发挥促改促治作用，形成共抓整改、共谋治理的整体合力。（钟纪言）